กด Ctrl+F เพื่อค้นหาคำที่ต้องการในหน้านี้
   

     
   
คำวินิจฉัยที่ 11/2542
วันที่ 25 พฤษภาคม 2542
เรื่อง ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือ ทางวิชาการและการเงิน ที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็น หนังสือ สัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 224 วรรคสอง หรือไม่

ประธานรัฐสภา ได้มีคำร้องลงวันที่ 24 ธันวาคม 2541 เรื่องคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติขอให้ประธานรัฐสภาเสนอความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญ พิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงิน ที่รัฐบาลมี ไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสอง โดยประธานรัฐสภาเห็นว่าเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับอำนาจ หน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 226 เสนอเรื่องพร้อมความเห็นดังกล่าวมาเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงตามคำร้องของประธานรัฐสภา สรุปได้ว่า พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ผู้นำ ฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร และคณะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จำนวน 126 คน ได้เข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 304 เพื่อให้วุฒิสภามีมติตาม มาตรา 307 ถอดถอน นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรีและนายธารินทร์ นิมมานเหมินทร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวง การคลังออกจากตำแหน่ง โดยกล่าวหาว่ามีพฤติการณ์ส่อว่า จงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสอง เนื่องจากรัฐบาลได้มีหนังสือ แจ้งความจำนงถึงกองทุน ฯ โดยมิได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ประธานวุฒิสภาได้ส่งคำร้อง ขอถอดถอนดังกล่าวไปยังคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ในวงราชการซึ่งทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 321 เพื่อดำเนินการไต่สวนตาม มาตรา 305 ซึ่งคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเห็นว่า มี
ประเด็นที่ต้องพิจารณา เบื้องต้นว่า หนังสือแจ้งความ จำนงที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุน ฯ เป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสอง หรือไม่ และโดยที่ประเด็นนี้มีความเห็นขัดแย้งระหว่าง คณะรัฐมนตรี กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวม 126 คน เป็นปัญหาข้อโต้แย้งเกี่ยวกับอำนาจ หน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 226 จึงเสนอเรื่องพร้อมความเห็นดังกล่าวมา เพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
ตามคำร้องมีประเด็นต้องพิจารณาในเบื้องต้นว่าการที่ประธานรัฐสภาเสนอ เรื่องพร้อม ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยนั้น เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 226 หรือไม่
 
    เนื่องจากรัฐธรรมนูญ มาตรา 226 บัญญัติว่า "ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย" ดังนั้นการที่ประธานรัฐสภาได้เสนอเรื่องพร้อม ความเห็นเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยโดยเห็นว่ากรณีมีปัญหาข้อโต้แย้งเกี่ยวกับอำนาจ หน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงเป็นการเสนอตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 226 เพราะกรณี ดังกล่าวมีปัญหาเกี่ยวกับการที่คณะรัฐมนตรีทำหนังสือแจ้งความจำนงไปยังกองทุน ฯ ว่าหนังสือ แจ้งความจำนงดังกล่าว เป็นหนังสือสัญญาที่คณะรัฐมนตรีจะต้องนำเสนอเพื่อขอรับความเห็นชอบ ของรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสองหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ามีปัญหา เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นแล้วและเป็นไปตามบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญ มาตรา 226 จึงรับเรื่องไว้พิจารณาวินิจฉัย
เพื่อประโยชน์แห่งการพิจารณา ศาลรัฐธรรมนูญอาศัยอำนาจตามความ ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 265 ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการ ต่างประเทศ และ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ส่งเอกสารที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ รวมทั้งเปิด โอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องคือ ฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ กับคณะ รวม 126 คน ได้ส่งเอกสารและความเห็น เพิ่มเติมเพื่อประกอบการพิจารณา ซึ่งทั้งสองฝ่ายได้ชี้แจงและส่ง เอกสารแล้ว นอกจากนี้ ศาลรัฐธรรมนูญ ได้ออกนั่งพิจารณาโดยเปิดเผยเพื่อฟังคำแถลงของ ผู้เกี่ยวข้อง ซึ่งทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ต่างมอบหมายให้ผู้แทนมา แถลงและยื่นคำแถลงเป็นหนังสือด้วย
ข้อเท็จจริงจากเอกสารที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่า การกระทรวง การต่างประเทศ และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยส่งต่อศาลรัฐธรรมนูญ สรุปได้ว่า
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยความเห็นชอบของที่ ประชุมว่าด้วยการเงินและการคลังของสหประชาชาติ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดความร่วมมือทาง การเงินระหว่างประเทศและขยายการพาณิชย์ระหว่างประเทศ กองทุน ฯ ได้มีข้อตกลงระหว่างสมาชิก เรียกว่า "ข้อตกลงว่าด้วยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ" (Articles of Agreement of The International Monetary Fund) ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่เดือนธันวาคม พ.ศ. 2488 ความ ในข้อตกลงว่าด้วยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ข้อ 9 มาตรา 2 (Article IX Section 2) กำหนดให้กองทุน ฯ เป็นนิติบุคคลเต็มรูป และมีความสามารถในการทำสัญญา ได้มาหรือ จำหน่ายซึ่งอสังหาริมทรัพย์และสังหาริมทรัพย์อีกทั้งดำเนินกระบวนการทางกฎหมายได้ กองทุน ฯ จึงเป็น "องค์การระหว่างประเทศ" ที่ถือเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ
ข้อตกลงว่าด้วยกองทุน ฯ มีมาตรการให้ความช่วยเหลือแก่รัฐสมาชิกที่มีปัญ หาการขาดดุลการชำระเงิน โดยเตรียมทรัพยากรของกองทุน ฯ ไม่ว่าจะเป็น "เงิน" และ / หรือ "สิทธิพิเศษถอนเงิน" (Special Drawing Rights หรือ SDRs) ให้แก่รัฐสมาชิกที่มีปัญหาได้ใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรดังกล่าวในการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจและการเงิน การดำเนินการ ตามแผนการให้ความช่วยเหลือ (Stand-by Arrangement) เป็นการดำเนินการเพื่อรองรับการ ให้ความช่วยเหลือทางการเงินของกองทุน ฯ แก่รัฐสมาชิกอย่างหนึ่ง โดยรัฐสมาชิกที่มีปัญหา ด้านดุลการชำระเงินสามารถขอใช้สิทธิตามข้อตกลงว่าด้วยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ข้อ 5 มาตรา 3 (บี) (Article V Section 3 (b)) ที่กำหนดว่ารัฐสมาชิกมีสิทธิซื้อเงินตราสกุล ที่ตนต้องการด้วยเงินตราสกุลของตนเอง ทั้งนี้ กองทุน ฯ จะขายเงินตราดังกล่าวให้โดยมีเงื่อน ไขว่ารัฐสมาชิกจะต้องซื้อเงินตราของตนคืนไป ภายในระยะเวลาที่กำหนด
ในการดำเนินการตามแผนการให้ความช่วยเหลือดังกล่าว รัฐสมาชิกที่มีปัญหา การขาดดุลการชำระเงินจะต้องมีหนังสือแจ้งความจำนงไปถึงกองทุน ฯ ชี้แจงถึงปัญหาเศรษฐกิจ และการเงินที่เกิดขึ้น แผนการดำเนินการและนโยบายในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและการเงินของ รัฐสมาชิก เพื่อให้กองทุน ฯ ใช้เป็นเกณฑ์พิจารณาอนุมัติความช่วยเหลือ โดยคณะกรรมการ บริหารของกองทุน ฯ จะเป็นผู้พิจารณาอนุมัติ
ก่อนที่ประเทศไทยจะลงนามเข้าเป็นสมาชิกกองทุน ฯ เคยมีปัญหาข้อกฎหมายว่า การเข้าเป็นสมาชิกดังกล่าว ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา หรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 ที่ใช้บังคับขณะที่คณะรัฐมนตรีของ ไทยมีมติให้สมัครเข้าเป็นสมาชิกของกองทุน ฯ เมื่อ พ.ศ. 2489 ไม่มีข้อความใดแสดงว่าการ ทำหนังสือ สัญญาประเภทใดต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาก่อน แต่ มาตรา 70 อันเป็นบท บัญญัติว่าด้วยการประชุมร่วมกันของรัฐสภาบัญญัติว่า การให้ความเห็นชอบหนังสือสัญญาตาม มาตรา 84 เป็นกรณีที่รัฐสภาต้องประชุมร่วมกัน ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นว่า การเข้าเป็นสมาชิกดังกล่าวต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ตาม มาตรา 70 (6) ประกอบกับ มาตรา 84 ของรัฐธรรมนูญ ฯ พุทธศักราช 2490 หลังจากนั้น ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2492 ซึ่ง มาตรา 154 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สงบศึก และทำหนังสือสัญญ อื่นกับนานาประเทศ" และวรรคสอง บัญญัติว่า "หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตต์ ไทยหรือจะต้อง ออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา" ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยเสนอความเห็นว่าการเข้าเป็นสมาชิกกองทุน ฯ เป็นการลงนาม หนังสือสัญญาตาม มาตรา 154 วรรคหนึ่ง และไม่มีกรณีต้องเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือจะต้องออก พระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา จึงไม่ต้องได้รับความเห็นชอบ ของรัฐสภาตาม มาตรา 154 วรรคสอง ต่อมาประเทศไทยจึงได้ลงนามเข้าเป็นสมาชิกกองทุน ฯ เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2492 และในปี พ.ศ. 2494 ได้มีการตราพระราชบัญญัติให้ อำนาจปฏิบัติการ เกี่ยวกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พ.ศ. 2494 และในปี พ.ศ. 2514 ก็ได้มีการตรา พระราชบัญญัติ ให้อำนาจและกำหนดการปฏิบัติบางประการเกี่ยวกับสิทธิพิเศษ ถอนเงินในกองทุน การเงินระหว่างประเทศ พ.ศ. 2514 ด้วย หลังจากนั้นประเทศไทยก็ได้ เคยมีหนังสือแจ้งความจำนงถึงกองทุน ฯ มาแล้ว โดยไม่เคยปฏิบัติในลักษณะที่แสดงว่าหนังสือแจ้งความจำนงดังกล่าวเป็นหนังสือสัญญาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ต่อมาประเทศ ไทยได้ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจและการเงิน ในที่สุดรัฐบาลของพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ได้มีมติเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2540 อนุมัติให้กระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศ ไทยเจรจาขอความช่วยเหลือทางการเงินและ วิชาการจากกองทุน ฯ ธนาคารกลางของประเทศ ต่าง ๆ และสถาบันการเงินในตลาดเงินทุนต่างประเทศ เพื่อแก้ไขปัญหาการเงินการคลัง การปรับปรุงระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา และการปรับปรุงประสิทธิภาพของธนาคารแห่ง ประเทศไทย และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2540 อนุมัติหลักการและเงื่อน ไขการขอความช่วยเหลือจากกองทุน ฯ โดยมอบหมายให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายทนง พิทยะ) และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์) เป็นผู้ลงนามร่วมกัน และได้ลงนามในหนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 1 เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2540 โดยมีสาระสำคัญอยู่ภายใต้กรอบของแผนการขอรับความช่วยเหลือจาก กองทุน ฯ ที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติไว้ และเพื่อให้การปฏิบัติตามแผนการขอรับความช่วยเหลือจากกองทุน ฯ สัมฤทธิผลตามเป้าหมายและภายในเงื่อนเวลาที่กำหนด กระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย ได้ยืนยันแผนการขอรับความช่วยเหลือทางการเงินเป็นระยะเวลา 34 เดือน ใน วงเงิน 2.9 พันล้าน SDRs หรือประมาณ 4 พันล้านเหรียญสหรัฐ จากกองทุน ฯ โดยคณะกรรมการบริหาร ของกองทุน ฯ ได้อนุมัติวงเงินดังกล่าวให้แก่ประเทศไทยเมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2540 หลังจาก นั้นรัฐบาลของนายชวน หลีกภัย ก็ได้มีการเสนอหนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 2 ถึงฉบับที่ 6 ลงวันที่ 25 พฤศจิกายน 2540 วันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2541 วันที่ 26 พฤษภาคม 2541 วันที่ 25 สิงหาคม 2541 และ วันที่ 1 ธันวาคม 2541 ตามลำดับ หนังสือแจ้งความจำนงแต่ละฉบับ จะรายงานความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและการเงินตามที่ได้เคยแจ้งนโยบาย และมาตรการไว้ในฉบับก่อน และที่จะดำเนินการต่อไป รวมทั้งอาจมีการขอ ยกเว้นไม่ปฏิบัติ ตามมาตรการใดมาตรการหนึ่งโดยแสดงเหตุผลเพื่อประกอบการพิจารณาในการอนุมัติการใช้ สิทธิพิเศษในการถอนเงินงวดต่อไปของกองทุน ฯ ด้วย หากเหตุผลไม่เพียงพอหรือ ไม่ได้แสดงเหตุผล กองทุน ฯ ก็อาจไม่อนุมัติวงเงินได้
ข้อเท็จจริงจากคำชี้แจง เอกสารประกอบคำชี้แจง คำแถลง และเอกสาร ประกอบ คำแถลงของฝ่ายพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ กับคณะ สรุปได้ว่า ในสมัยพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ เป็นผู้นำรัฐบาลบริหารประเทศช่วงที่เกิดวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจและสถานการณ์เลวร้าย จนต้องมีหนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 1 เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2540 เพื่อขอรับความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการตามแผนการให้ความช่วยเหลือของกองทุน ฯ และเพื่อให้การ เป็นไปตามหนังสือแจ้งความจำนงจึงได้ออกพระราชกำหนดรวม 6 ฉบับ ซึ่งต่อมา ได้นำพระราชกำหนดดังกล่าวเสนอสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน 2540 และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคประชาธิปัตย์ ได้อภิปรายสรุปว่า หนังสือแจ้งความจำนงที่มีไปถึงกองทุน ฯ ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 เพราะเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องออกพระราชบัญญัติ (รวมถึงพระราชกำหนด) เพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา จึงต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาก่อน ซึ่งนายโภคิน พลกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้ชี้แจงว่าหนังสือแจ้ง ความจำนงเป็นเพียงข้อเสนอขอกู้เงินจากกองทุน ฯ เท่านั้นและได้ชี้แจงโดยสรุปว่า รัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ เห็นว่าแม้จะถือว่าหนังสือแจ้งความจำนงเป็นหนังสือสัญญา แต่ก็ไม่มีข้อความใดระบุให้ไปออกกฎหมาย จึงไม่มีประเด็นว่าจะขัดต่อ รัฐธรรมนูญ มาตรา 224 รือไม่ แต่หนังสือแจ้งความจำนงตั้งแต่ฉบับที่ 2 เป็นต้นมา จนถึงฉบับที่ 5 ซึ่งทำในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย มีการระบุว่าจะออกกฎหมายอะไร เมื่อใด
การที่กองทุน ฯ อ้างมติที่ 6056-(79/38) ลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1979 (พ.ศ. 2522) ของคณะกรรมการบริหารของกองทุน ฯ ยืนยันว่าแผนการให้ ความช่วยเหลือของกองทุน ฯ และหนังสือแจ้งความจำนงไม่เป็นสัญญา นั้น เป็นแนวปฏิบัติของกองทุน ฯ ไม่เกี่ยวกับ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายภายในสูงสุดของประเทศไทย ทั้งระบบกฎหมายไทย ก็มิได้ใช้หลักว่ากฎหมายระหว่างประเทศอยู่เหนือกฎหมายภายใน การตีความคำว่าหนังสือสัญญา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 จึงต้องหมายความถึงความตกลงใด ๆ ไม่ว่าจะอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ นอกจากนี้ หนังสือสัญญาที่ทำตามกฎหมายระหว่างประเทศก็มีหลาย รูปแบบ และมิได้เป็นรูปแบบที่จะต้องมีประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้หนังสือสัญญานั้น เสมอไป
ข้อเท็จจริงจากคำชี้แจง เอกสารประกอบคำชี้แจง คำแถลง และเอกสารประกอบ คำแถลงของฝ่ายรัฐบาล ได้ความว่า รัฐบาลนายชวน หลีกภัย มีความเห็นว่าหนังสือแจ้งความจำนงที่รัฐบาลไทยมีไปถึงกองทุน ฯ ไม่ใช่หนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 เพราะคู่กรณีคือ รัฐบาลไทยและกองทุน ฯ ต่างก็ไม่เคยปฏิบัติในลักษณะที่แสดงว่าหนังสือแจ้งความจำนงเป็นหนังสือสัญญา ความหมายของคำว่าหนังสือสัญญาในรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 เป็นคำที่มีความหมาย กว้างทำนองเดียวกับคำว่า "สนธิสัญญา" ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 และ อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างรัฐและองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศ ค.ศ. 1986 ซึ่งหมายความถึงความตกลงระหว่างประเทศที่ทำขึ้นเป็นหนังสือระหว่างรัฐต่าง ๆ หรือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศหรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกัน และอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ แต่หนังสือ แจ้งความจำนงมิได้มีลักษณะดังกล่าว นอกจากนี้ การทำหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 นทางปฏิบัติฝ่ายบริหารเป็นผู้ดำเนินการโดยอาศัยพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ดังนั้น จึงต้องทำเป็นประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้หนังสือสัญญาดังกล่าว โดยมีนายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และประกาศในราชกิจจานุเบกษาเสมอ แต่หนังสือแจ้งความจำนงมิได้ปฏิบัติดังเช่นที่กล่าวนี้
สำหรับภาระผูกพันในเงินที่รัฐบาลไทยได้รับอนุมัติและโอนมาจากกองทุน ฯ เป็นไป ตามพระราชบัญญัติ ให้อำนาจปฏิบัติการเกี่ยวกับกองทุนการเงินและธนาคารระหว่างประเทศ พ.ศ. 2494 พระราชบัญญัติ ให้อำนาจปฏิบัติการเกี่ยวกับกองทุนการเงินและธนาคารระหว่างประเทศ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2498 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 61 ลงวันที่ 31 มกราคม พ.ศ. 2515 และพระราชกำหนด แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ ให้อำนาจปฏิบัติการเกี่ยวกับกองทุนการเงินและธนาคารระหว่างประเทศ พ.ศ. 2494 พ.ศ. 2521 รวมทั้ง พระราชบัญญัติ ให้อำนาจและกำหนดการปฏิบัติบางประการ เกี่ยวกับสิทธิพิเศษถอนเงินในกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พ.ศ. 2514 และพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติให้อำนาจและกำหนดการปฏิบัติบางประการเกี่ยว กับสิทธิพิเศษถอนเงินในกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พ.ศ. 2514 พ.ศ. 2
โดยสรุปรัฐบาลนายชวน หลีกภัย เห็นว่าหนังสือแจ้งความจำนงที่รัฐบาลมีไปถึง กองทุน ฯ ไม่เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 เพราะขาดองค์ประกอบเรื่องเจตนาของคู่กรณี และขาดองค์ประกอบของการเป็น หนังสือสัญญาตามหลักกฎหมาย หลักวิชาการและประเพณีปฏิบัติ
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาข้อเท็จจริงจากเอกสารที่ประธานรัฐสภาส่งมา เอกสารที่เรียกจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เอกสารจากคำชี้แจง คำแถลง และแถลงการณ์ของผู้เกี่ยว ข้องในการออกนั่งพิจารณาโดยเปิดเผยของศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับเรื่องนี้แล้ว เห็นว่ามีประเด็นที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือแจ้งความจำนงที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุน ฯ เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 รือไม่ และจะต้องได้รับความเห็นชอบ ของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสอง หรือไม่
รัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "พระมหากษัตริย์ทรง ไว้ซึ่ง พระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับ นานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ" วรรคสอง บัญญัติว่า "หนังสือสัญญาใดมี บทเปลี่ยนแปลงอาณาเขต ไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อ ให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา"และ มาตรา 3 บัญญัติว่า "อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจ นั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้" หมายความว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตยในการทำหนังสือสัญญา ต่าง ๆ ตาม มาตรา 224 ไม่ว่าจะเป็นหนังสือสัญญาสันติภาพ หนังสือสัญญาสงบศึก หรือหนังสือสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นอำนาจในทางบริหาร โดยผ่านทาง คณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร และหากหนังสือสัญญาดังกล่าวมีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไป ตามสัญญา หนังสือสัญญานั้น ก็จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาด้วย
คำว่า "หนังสือสัญญา" แม้จะมิได้บัญญัติความหมายไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ก็อาจกล่าวได้ว่า หนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 มีความหมายครอบคลุม ไปถึงความตกลงทุกประเภทที่ประเทศไทยทำขึ้นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ หนังสือสัญญาดังกล่าวต้องมีลักษณะเป็นสัญญาที่ทำขึ้นเป็นหนังสือ และเป็นสัญญา ที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 224 กล่าวถึง "หนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น" ดังนั้นคำว่า "สัญญาอื่น" ย่อมหมายถึงหนังสือสัญญาที่ทำกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ ซึ่งต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศเช่นเดียวกับหนังสือสัญญาสันติภาพ และหนังสือสัญญาสงบศึก จะเป็นหนังสือสัญญาภายใต้บังคับของกฎหมายภายในของ ประเทศใดประเทศหนึ่งมิได้
เมื่อได้ความว่าหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 มายถึงสัญญา หรือความตกลงที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ จึงจำเป็นต้องพิจารณาว่า สัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศตามกฎหมายระหว่างประเทศนั้น มีลักษณะประการใดบ้าง ตามกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ ซึ่งมีที่มาจากจารีตประเพณีและแนวปฏิบัติของนานาประเทศที่ได้ยึดถือกันมาเป็นเวลาช้านาน จนกระทั่งได้มีการจัดทำประมวล เป็นอนุสัญญาขึ้นมาภายในกรอบของการประชุมสหประชาชาติ ได้แก่ อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 และอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่าง รัฐและองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศ ค.ศ. 1986 อนุสัญญาทั้งสองฉบับซึ่งเป็นที่ยอมรับของนานาประเทศ ได้กำหนดลักษณะของสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศไว้ว่า "สนธิสัญญา" ตามอนุสัญญาทั้งสองฉบับหมายถึง "ความตกลงระหว่างประเทศที่ทำขึ้นเป็นหนังสือระหว่างรัฐต่าง ๆ หรือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกัน และอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะทำขึ้นเป็นฉบับเดียวหรือสองฉบับหรือหลายฉบับผนวกเข้าด้วยกัน และไม่ว่าจะเรียกชื่อ อย่างไร" ความหมายของ "สนธิสัญญา" ตามอนุสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวจึงครอบคลุมถึงความ ตกลงระหว่างประเทศทุกรูปแบบ เช่น สนธิสัญญา อนุสัญญา ความตกลง ข้อตกลง หนังสือ แลกเปลี่ยน พิธีสาร กรรมสารทั่วไป กรรมสารสุดท้าย เป็นต้น ดังนั้น คำว่า "หนังสือสัญญา" ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 จึงหมายถึง ความตกลงระหว่างประเทศที่ประเทศไทยได้ทำขึ้น เป็นหนังสือกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้เกิดผล ผูกพันทางกฎหมายระหว่างกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าความตกลงนั้นจะจัดทำขึ้นในรูปแบบใดและใช้ชื่ออย่างไร และมีความหมายเช่นเดียวกับคำว่า "สนธิสัญญา" ดังที่กล่าวแล้ว โดยมีลักษณะ คือ
1. ทำขึ้นระหว่างรัฐ หรือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่าง องค์การระหว่างประเทศด้วยกันเอง
2. ความตกลงนั้นต้องทำเป็นหนังสือ
3. เป็นความตกลงสองฝ่ายหรือหลายฝ่ายที่มีเจตนาก่อให้เกิดพันธะผูกพัน ทางกฎหมาย และ
4. ความตกลงนั้นต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ
หนังสือแจ้งความจำนงที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุน ฯ มีสาระสำคัญเกี่ยวกับสถานะ และปัญหาวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศและแจ้งถึงนโยบายรวมทั้งมาตรการต่าง ๆ ที่จะดำเนินการแก้ไขปัญหา โดยกองทุน ฯ จะนำหนังสือแจ้งความจำนงดังกล่าวมาประกอบ การพิจารณาอนุมัติสิทธิพิเศษในการถอนเงินตามข้อตกลงของกองทุน ฯ ซึ่งรัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ได้มีหนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 1 เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2540 และคณะกรรมการบริหารของกองทุน ฯ ได้อนุมัติให้สิทธิพิเศษในการถอนเงินแก่ประเทศไทย รวม 2.9 พันล้าน SDRs หรือประมาณ 4 พันล้านเหรียญสหรัฐ เมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2540 (รวมกับความ ช่วยเหลือจากธนาคารกลางของประเทศต่าง ๆ ธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาเอเซีย ประเทศไทย จะได้รับความช่วยเหลือทางการเงินทั้งสิ้น 16.7 พันล้านเหรียญสหรัฐ) โดยผ่านแผนการให้ความช่วยเหลือที่มีระยะเวลา 34 เดือน ภายในปี พ.ศ. 2543 ซึ่งเป็นไปตามแนวทางปฏิบัติในการช่วยเหลือทางการเงินที่กองทุน ฯ มีให้แก่ประเทศไทยในฐานะรัฐสมาชิก
หนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 2 เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2540 ทำขึ้นในสมัย รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ซึ่งสืบต่อจากรัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ยืนยันถึงนโยบายในการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศตามที่ได้ กล่าวไว้ในหนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 1 และรายงานผลการดำเนินการของประเทศไทย ที่ได้ปฏิบัติไปหลังจากได้รับอนุมัติวงเงินงวดแรกจากกองทุน ฯ และยังกล่าวถึงนโยบาย และมาตรการที่จะดำเนินการต่อไป หนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 3 ถึงฉบับที่ 5 ได้ชี้แจง นโยบายคือการรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจาก ค่าเงินบาทที่อ่อนตัวลง อย่างมากจากปัจจัยภายนอกและภายในของประเทศ ปัญหาความอ่อนแอของระบบสถาบัน การเงินและการกำกับตรวจสอบของภาครัฐ ปัญหาทางสังคมที่จะติดตามมา รวมทั้งนโยบาย ปฏิรูปกฎหมายที่ล้าสมัย เช่นกฎหมายล้มละลายและการบังคับคดี การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การแก้ไขปัญหาสภาพคล่องและการเพิ่มทุนของธนาคารพาณิชย์ ตลอดจนกำหนดให้การ แก้ไข ปรับปรุงกฎหมายล้มละลายเป็นเกณฑ์ปฏิบัติ (Performance Criteria) ไว้ในหนังสือ แจ้งความจำนงฉบับที่ 5
หนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 6 เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2541 กล่าวถึงการกระตุ้น เศรษฐกิจและบรรเทาผลกระทบทางสังคมโดยใช้มาตรการด้าน การคลังเป็นสำคัญ และขอยกเว้น เงื่อนไขเกี่ยวกับกำหนดเวลาการแก้ไขปรับปรุง กฎหมายล้มละลายที่เป็นเกณฑ์ปฏิบัติซึ่งมีกำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ 31 ตุลาคม 2541 เนื่องจากยังไม่สามารถดำเนินการให้ลุล่วงได้
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาหนังสือแจ้งความจำนงทุกฉบับที่กล่าวมาแล้ว เห็นว่าหนังสือแจ้งความจำนงเหล่านั้น เป็นการชี้แจงนโยบายและการดำเนินงานของรัฐบาล เพื่อเป็นเหตุผลประกอบการขอใช้สิทธิถอนเงินจากกองทุน ฯ มีลักษณะเป็นการดำเนินการ ฝ่ายเดียวของรัฐบาลไทย เพื่อขอใช้สิทธิของตนในฐานะที่เป็นรัฐสมาชิกในการขอใช้ทรัพยา กรทั่วไปของกองทุน ฯ ตาม "ข้อตกลงว่าด้วยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ" ข้อ 5 มาตรา 3 (บี) ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว โดยฝ่าย รัฐบาลไทยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและผู้ว่าการ ธนาคารแห่งประเทศไทยลงนามในหนังสือแจ้งความจำนงเพียงฝ่ายเดียวแสดงแผนการที่รัฐบาล ไทยจะปฏิบัติ หากปฏิบัติไม่ได้ก็จะไม่บังคับกันตามกฎหมาย และกองทุน ฯ ไม่ได้มีหนังสือ ตอบรับสนองตามรูปแบบของความตกลงระหว่างประเทศ อีกทั้งกองทุน ฯ ก็ไม่ถือว่าหนังสือ แจ้งความจำนงเป็นหนังสือขอทำความตกลงที่ทั้งสองฝ่ายต้องการให้เกิดพันธะผูกพันตาม กฎหมายระหว่างประเทศ โดยกองทุน ฯ ได้มีหนังสือลงวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2542 ถึงรัฐ มนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์) แจ้งให้ทราบถึงมติของคณะ กรรมการบริหารของกองทุน ฯ มติที่ 6056-(79/38) ลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1979 (พ.ศ. 2522) ซึ่งมีมาประมาณ 20 ปีแล้วว่า "แผนการให้ความช่วยเหลือ (Stand-by Arrangement) ไม่ใช่ข้อตกลงระหว่างประเทศ ดังนั้นจะต้องหลีกเลี่ยงภาษาที่มีนัยที่จะทำให้เกิดความเข้า ใจว่าเป็นการผูกพันทางสัญญาในแผนการให้ความช่วยเหลือและในหนังสือแจ้งความจำนง" จึงเป็นการแสดงว่าทั้งรัฐบาลไทยและกองทุน ฯ ต่างก็ไม่ถือว่าหนังสือแจ้งความจำนงเป็นสัญ ญาหรือความตกลงระหว่างประเทศกับกองทุน ฯ
นอกจากนี้ แม้ว่ารัฐบาลไทยได้กำหนดจะปฏิบัติการบางอย่างซึ่งเป็น เกณฑ์ปฏิบัติไว้ในหนังสือแจ้งความจำนง ดังเช่นในหนังสือแจ้งความจำนงฉบับที่ 5 ระบุให้ การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายล้มละลายโดยจะดำเนินการให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบภายในวันที่ 31 ตุลาคม 2541 เป็นเกณฑ์ปฏิบัติก็ตาม แต่การที่รัฐบาลยังไม่สามารถดำเนินการตาม เกณฑ์ปฏิบัติได้ กองทุน ฯ ก็ มิได้ถือว่าเป็นการละเมิดพันธะที่มีต่อกองทุน ฯ ในฐานะรัฐสมาชิก และไม่ส่งผลให้ได้รับโทษภายใต้ ข้อตกลงว่าด้วยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ
หนังสือแจ้งความจำนงที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุน ฯ จึงมิใช่ "หนังสือสัญญา" ใน ความหมายของความตกลงระหว่างประเทศที่ประเทศไทยได้ทำขึ้นเป็นหนังสือกับกองทุน ฯ ซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศ เพราะขาดลักษณะของการเป็นความตกลงระหว่างประเทศ
โดยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า หนังสือแจ้งความจำนง ขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศไม่เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 จึงไม่เป็นกรณีที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของ รัฐสภาตามวรรคสอง ของ มาตรา ดังกล่าว


(นายเชาวน์ สายเชื้อ) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (นายโกเมน ภัทรภิรมย์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายจุมพล ณ สงขลา) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (พลโท จุล อติเรก) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายชัยอนันต์ สมุทวณิช) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายประเสริฐ นาสกุล) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายมงคล สระฏัน) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายสุจินดา ยงสุนทร) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายสุวิทย์ ธีรพงษ์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายอนันต์ เกตุวงศ์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายอิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายอุระ หวังอ้อมกลาง) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ


 
  ทั้งหมดบน website นี้สงวนลิขสิทธิ์ ตาม พระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ 2537
ดำเนินงานโดย thethailaw.com ขอบคุณทุกท่านที่แวะมาเยี่ยมเยียน
Update