กด Ctrl+F เพื่อค้นหาคำที่ต้องการในหน้านี้
   

     
   
คำวินิจฉัยที่ 58-62/2543
วันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2543
เรื่อง พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ


องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล เสนอเรื่องพร้อมความเห็นรวมห้าคำร้อง เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266
1. คำร้องที่หนึ่ง เป็นคำร้องขององค์การบริหารส่วนตำบลกันทรารมย์ อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยนายสุรีย์ แสงอุ่น ประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลกันทรารมย์ สรุปได้ว่า
1.1 พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มีผลใช้บังคับตั้งแต่ วันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 เป็นต้นไป ยกเลิกพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ซึ่งผู้ร้องเห็นว่า มีบทบัญญัติที่กระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายและประชาชน โดยทั่วไป เนื่องจากพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 64 และ มาตรา 65 ให้อำนาจองค์การบริหารส่วนจังหวัดออกข้อบัญญัติจัดเก็บภาษีจากร้านค้าปลีกน้ำมัน ยาสูบ และเรียกเก็บ ค่าธรรมเนียมจากผู้พักในโรงแรมได้ บทบัญญัติ มาตรา ดังกล่าวให้อำนาจองค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดเก็บภาษีซ้ำซ้อน และขัดต่อกฎหมายที่จัดเก็บภาษีประเภทนั้นไว้แล้ว ถึงแม้ว่า อำนาจการออกข้อบัญญัติ ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด จะมีผลใช้บังคับได้เฉพาะเขตจังหวัด ตามพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8 วรรคสอง แต่พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ไม่ได้ระบุขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดไว้อย่างชัดเจน แตกต่าง ไปจากพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 มาตรา 31 ที่ถูกยกเลิกไป ซึ่งระบุอำนาจหน้าที่ไว้ชัดเจน โดยกำหนดเขตพื้นที่ดำเนินกิจการส่วนจังหวัดไว้ว่า เป็นเขตจังหวัด นอกเขตเทศบาลและเขตสุขาภิบาล ประกอบกับพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 45 กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดให้ตราข้อบัญญัติโดยไม่ขัดหรือแย้งต่อ กฎหมายได้ ทั้งนี้ เท่ากับเป็นการขยายอำนาจให้พื้นที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดกว้างมากขึ้นกว่าเดิม ในขณะที่เขตจังหวัดปัจจุบันมีรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นอยู่หลายรูปแบบ เช่น เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล แต่ละรูปแบบมีอิสระ มีขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบแยกเป็นสัดส่วนของ แต่ละส่วนท้องถิ่นอยู่แล้ว ไม่เหมาะที่ระบุให้ข้อบัญญัตินั้นใช้บังคับได้ทั้งจังหวัด
 
    1.2 การที่พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้องค์การ บริหารส่วนจังหวัดมีเขตอำนาจหน้าที่มากเป็นพิเศษ โดยเฉพาะอำนาจออกข้อบัญญัติตาม มาตรา 64 และ มาตรา 65 จัดเก็บภาษีได้ทั้งเขตจังหวัด ถือว่า เป็นกฎหมายที่ตราขึ้นโดยไม่เป็นไปเพื่อคุ้มครอง ประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น ไม่ยุติธรรมกับประชาชนในพื้นที่ที่ถูกเก็บภาษี และรุกล้ำพื้นที่ที่อยู่ ในเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขตจังหวัด
1.3 การตราพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 เพื่อขยายเขต ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดให้กว้างขึ้นนั้น ขัดกับพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4 มาตรา 69 มาตรา 70 มาตรา 71 และขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 มาตรา 87 มาตรา 88 มาตรา 282 มาตรา 283 และ มาตรา 284 เป็นอันใช้บังคับมิได้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 6
2. คำร้องที่สอง เป็นคำร้องขององค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยนายอุดรพันธ์ จันทรวิโรจน์ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่ และนายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร ประธานสภา องค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ในฐานะผู้รับมอบอำนาจจากองค์การบริหารส่วนจังหวัดต่าง ๆ สรุปได้ว่า ตามที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งรับเรื่องขององค์การบริหารส่วนตำบลกันทรารมย์ไว้ดำเนินการ ตามข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2541 นั้น องค์การ บริหารส่วนจังหวัดขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ว่า
2.1 องค์การบริหารส่วนตำบลเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือไม่
2.2 องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นองค์กร ตามรัฐธรรมนูญมีอำนาจทำคำร้องและคำคัดค้านได้ หรือไม่
3. คำร้องที่สาม เป็นคำร้องของเทศบาลตำบลเกาะพะงัน อำเภอเกาะพะงัน จังหวัดสุราษฎร์ธานี โดยนายวรพงษ์ ลิ้มสุวรรณ นายกเทศมนตรีเทศบาลตำบลเกาะพะงัน สรุปได้ว่า
3.1 ผู้ร้องอ้างว่า ได้รับผลกระทบและเดือดร้อนจากการใช้บังคับพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8 มาตรา 64 และ มาตรา 65 ที่ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดออกข้อบัญญัติเรียกเก็บภาษีบำรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัด จากสถานค้าปลีกน้ำมันและ ยาสูบ และค่าธรรมเนียมบำรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัดจากผู้พักโรงแรม ซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่จังหวัดได้ รวมเขตปกครองของผู้ร้องด้วย เป็นเหตุให้ผู้ร้องขาดความเป็นอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 282 มาตรา 283 และ มาตรา 284 ทำให้ผู้ร้องสูญเสียเงินภาษีของประชาชนที่อยู่ในเขตเทศบาลตำบล เกาะพะงัน ซึ่งขัดต่อเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นที่เป็นผู้เสียภาษี
3.2 เพื่อความถูกต้องในการบริหารราชการแผ่นดิน และเพื่อความเป็นธรรม ในหลักการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และมีข้อความที่ขัดแย้ง ต่อรัฐธรรมนูญ และขัดต่อพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534
อนึ่ง ขณะคำร้องอยู่ระหว่างพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งคุ้มครองหรือบรรเทาทุกข์เป็นการชั่วคราวแก่คู่กรณี จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมี คำวินิจฉัย ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งระหว่างพิจารณา วันที่ 21 กันยายน 2543 สั่งให้ยกคำร้อง เนื่องจากรัฐธรรมนูญและข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2541 มิได้บัญญัติให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าว
4. คำร้องที่สี่ เป็นคำร้องขององค์การบริหารส่วนตำบลบ้านใต้ อำเภอเกาะพะงัน จังหวัดสุราษฎร์ธานี โดยนายธีรยุทธ พลายสุวรรณ ประธานกรรมการบริหาร องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านใต้
5. คำร้องที่ห้า เป็นคำร้องขององค์การบริหารส่วนตำบลเกาะพะงัน อำเภอเกาะพะงัน จังหวัดสุราษฎร์ธานี โดยนายบุญฤทธิ์ แก้วเรือง ประธานกรรมการบริหาร องค์การบริหารส่วนตำบล เกาะพะงัน
คำร้องที่สี่และคำร้องที่ห้า สรุปได้ว่า
องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านใต้ และองค์การบริหารส่วนตำบลเกาะพะงัน โดยที่ประชุม คณะกรรมการบริหารส่วนตำบลทั้งสององค์การ มีมติเห็นชอบให้ยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญร่วมกับ คำร้องขององค์การบริหารส่วนตำบลกันทรารมย์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยถือเอาคำร้องตลอดจนสรรพ เอกสารต่าง ๆ ทั้งหมดในสำนวนคำร้องขององค์การบริหารส่วนตำบลกันทรารมย์ เป็นส่วนหนึ่งของ คำร้องขององค์การบริหารส่วนตำบลบ้านใต้ และองค์การบริหารส่วนตำบลเกาะพะงัน โดยองค์การ บริหารส่วนตำบลทั้งสองขอเพิ่มเติมคำร้องในประเด็น ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 282 และ มาตรา 284 เรื่อง ความเป็นอิสระในการปกครอง การกำหนดนโยบายการเงิน การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าในแต่ละท้องถิ่นต้องมีอิสระต่อกัน จะออกข้อบัญญัติและข้อบังคับใด ๆ เข้าไปก้าวก่ายกันไม่ได้ กรณีของพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 8 วรรคสอง ที่กำหนดให้ เขตปกครององค์การบริหารส่วนจังหวัดได้แก่เขตจังหวัด โดยครอบคลุมพื้นที่เขตเทศบาลและเขตองค์การ บริหารส่วนตำบลทั้งหมด ทำให้เขตปกครองท้องถิ่นทับซ้อนกันเอง ขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ในเรื่องของความเป็นอิสระของท้องถิ่น ทั้งนี้ กระทรวงมหาดไทยได้ออกกฎกระทรวงโดยอาศัยอำนาจ ตามพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 65 เก็บภาษีสรรพสามิตน้ำมัน จากผู้ประกอบการลิตรละไม่เกินห้าสตางค์ และเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้เข้าพักโรงแรมอีกร้อยละสอง จึงเป็นการออกข้อบัญญัติบังคับบุคคลที่อยู่ในเขตปกครองขององค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหาร ส่วนตำบลทั้งสอง จึงอาศัยสิทธิตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ขัดต่อรัฐธรรมนูญ
6. ศาลรัฐธรรมนูญให้กระทรวงมหาดไทย ในฐานะหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแสดงความเห็น เป็นหนังสือเพื่อประกอบการพิจารณา กระทรวงมหาดไทยมีความเห็นสรุปได้ว่า
6.1 พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 มาตรา 87 มาตรา 88 มาตรา 282 มาตรา 283 วรรคสอง และ มาตรา 284 และ ไม่ขัดกับพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534
6.2 พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 64 และ มาตรา 65 ไม่ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนระหว่างเขตรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตจังหวัด เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบมีอำนาจหน้าที่และภารกิจเป็นของตนเอง ตามที่กฎหมายจัดตั้งหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นบัญญัติไว้ ประเด็นตามคำร้องยังมีความสับสน ความเข้าใจไม่ชัดเจน หรือมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนไปจากกฎหมาย และข้อเท็จจริงเกี่ยวกับหลักการ บริหารราชการแผ่นดิน หลักการปกครองท้องถิ่น และการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น
6.3 องค์การบริหารส่วนจังหวัดออกข้อบัญญัติจัดเก็บภาษีบำรุงองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดจากสถานการค้าปลีกน้ำมันและยาสูบในเขตจังหวัดแล้วจำนวน 64 แห่ง และออกข้อ บัญญัติจัดเก็บค่าธรรมเนียมบำรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัดจากผู้พักโรงแรมในเขตจังหวัดแล้ว จำนวน 49 แห่ง
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นแห่งคำร้องตามคำร้องทั้งห้า มีความ เกี่ยวเนื่องกัน จึงรวมการพิจารณาเข้าด้วยกัน และมีประเด็นเบื้องต้นที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณา คือ ศาลรัฐธรรมนูญจะรับคำร้องทั้งห้าไว้พิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ได้หรือไม่
รัฐธรรมนูญ มาตรา 266 บัญญัติว่า "ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภา เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย"
พิจารณาแล้วเห็นว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ที่จะเสนอเรื่องพร้อมความเห็น ให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้นั้น หมายถึง องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญและกำหนดอำนาจ หน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญ
สำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา 283 บัญญัติให้ท้องถิ่นที่ปกครองตนเองได้ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ เห็นได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และเทศบาลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ เทศบาล พ.ศ. 2496 องค์กรดังกล่าวจึงจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ ไม่ได้จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 284 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายมีความ เป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง ฯลฯ โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมาย บัญญัติ โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ ดังนั้น รัฐธรรรมนูญ มาตรา 283 และ มาตรา 284 จึงเป็นบทบัญญัติที่มุ่งกระจายอำนาจปกครองไปสู่ท้องถิ่นตามหลักการ กระจายอำนาจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่อย่างไร ย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านั้นไว้โดยตรง ทั้งองค์กรดังกล่าวอาจยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงได้เสมอตามที่จะมีกฎหมายบัญญัติ เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด และเทศบาล มิใช่องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมิได้มีบทบาทและอำนาจ หน้าที่หลักตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่อาจเสนอเรื่องพร้อมความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ได้ ส่วนกรณีที่องค์การบริหารส่วนตำบลและเทศบาลเสนอให้ ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 198 เป็นกรณีที่จะต้องดำเนินการ ผ่านผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา หรือ มาตรา 264 เป็นกรณีที่จะต้องดำเนินการผ่านศาล ซึ่งรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้สิทธิผู้ร้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยโดยตรงได้
อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่รับวินิจฉัยคำร้องของผู้ร้อง


(นายจุมพล ณ สงขลา) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (พลโท จุล อติเรก) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายปรีชา เฉลิมวณิชย์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายผัน จันทรปาน) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายมงคล สระฏัน) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายสุจิต บุญบงการ) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายสุจินดา ยงสุนทร) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายสุวิทย์ ธีรพงษ์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายอนันต์ เกตุวงศ์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายอิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (นายอุระ หวังอ้อมกลาง) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ


 
  ทั้งหมดบน website นี้สงวนลิขสิทธิ์ ตาม พระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ 2537
ดำเนินงานโดย thethailaw.com ขอบคุณทุกท่านที่แวะมาเยี่ยมเยียน
Update